دولت زمین بازی را آماده کند، بخش خصوصی بازی را بسازد
✍🏻به قلم رضا حسینی | دبیر سرویس سرمایه گذاری گردشگری و هتلداری ایتنا 📌نسخه توسعه صنعت ملی گردشگری ایران در ادامه یاداشتهای پیشین که با هدف بررسی رویکردهای تبدیل صنعت گردشگری ایران به یک صنعت ملی و شناسایی حوزه‌های سرمایه‌گذاری و توسعه گردشگری ارائه شد، به این جمع‌بندی رسیدیم که تحقق این هدف، مستلزم همکاری فرادولتی و فراقوه‌ای همه دستگاه‌ها و عوامل مؤثر است؛ مسیری که در نهایت باید به افزایش سهم گردشگری در تولید ناخالص داخلی کشور منجر شود. اکنون پرسش اساسی این است که چگونه می‌توان زمینه تحقق این هدف را فراهم کرد و مسیر حرکت به سوی آن را هموار ساخت؟ در این یادداشت، نقش حاکمیت و سرمایه‌گذاران در توسعه گردشگری ایران بررسی می‌شود تا مشخص شود چگونه می‌توان با تعریف مسئولیت‌های دقیق برای هر یک از طرفین، زمینه تبدیل ظرفیت‌های موجود به یک صنعت ملی را فراهم کرد. گردشگری ایران امروز باید از تصدی‌گری دولت فاصله بگیرد و میدان‌داری سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در آن تقویت شود. به بیان دیگر، لازم است مسیر عبور از ظرفیت‌های خاموش به صنعت ملی گردشگری شناسایی و سازوکارهای عملی تحقق آن تعریف شود. ایران تقریباً تمام مؤلفه‌های لازم برای تبدیل‌شدن به یکی از قطب‌های بزرگ گردشگری منطقه و جهان را در اختیار دارد؛ سرزمینی با تاریخی چند هزارساله، تمدنی کم‌نظیر، ویژگی‌های اقلیمی چهارفصل و تنوعی شگفت‌انگیز از کوهستان، کویر، جنگل، دریا، جزایر، رودخانه‌ها و صدها جاذبه تاریخی، طبیعی و فرهنگی. با وجود این ظرفیت گسترده، پرسش اساسی همچنان پابرجاست: چرا کشوری با چنین توانمندی‌هایی نتوانسته است گردشگری را به صنعتی قدرتمند، پایدار و اثرگذار در اقتصاد ملی تبدیل کند؟ به نظر می‌رسد بخشی از پاسخ را باید در شیوه نگاه به گردشگری، مدل حاکمیتی و الگوهای توسعه این صنعت جست‌وجو کرد. یکی از مشکلات اصلی آن است که گاهی تصور می‌شود توسعه گردشگری صرفاً از طریق بودجه‌های دولتی، پروژه‌های محدود دستگاه‌های اجرایی و فعالیت‌های پراکنده سازمان‌ها امکان‌پذیر است؛ در حالی که گردشگری یک صنعت است و صنعت بیش از هر چیز به سرمایه، بازار، زیرساخت، مدیریت حرفه‌ای، امنیت سرمایه‌گذاری و چشم‌انداز بلندمدت نیاز دارد. از این منظر، یکی از مهم‌ترین الزامات توسعه گردشگری ایران، فراهم‌کردن زمینه واقعی حضور و مشارکت سرمایه‌گذاران بخش خصوصی است. بازتعریف نقش دولت در توسعه گردشگری دولت باید سیاست‌گذار و تنظیم‌گر باشد، نه متصدی همه فعالیت‌های اقتصادی. البته منظور از این رویکرد، کناررفتن دولت از عرصه گردشگری نیست؛ بلکه لازم است نقش آن در سیاستگذاری، تنظیم‌گری، صدور مجوزها و ایجاد زیرساخت‌های عمومی بازتعریف شود. دولت می‌تواند با شناسایی ظرفیت‌ها و پهنه‌های مستعد گردشگری، سند آمایش و نقشه جامع توسعه گردشگری کشور را تدوین کند و مشخص سازد که هر منطقه از چه استعدادها و مزیت‌هایی برخوردار است. در مرحله بعد، باید برای این مناطق طرحهای جامع اقتصادی توسعه گردشگری تهیه شود، چارچوب‌ها و ضوابط سرمایه‌گذاری تعیین شوند، فرایند صدور مجوزهای قانونی به‌صورت یکپارچه و ساده درآید، زیرساخت‌های عمومی موردنیاز فراهم شود و امتیاز بهره‌برداری از پروژه‌ها در قالب قراردادهایی شفاف و بلندمدت به سرمایه‌گذاران واگذار شود. مهم‌تر از همه این موارد، دولت باید امنیت و ثبات سرمایه‌گذاری را تضمین کند. برای مثال، فرض کنیم سرمایه‌گذاری قصد داشته باشد جزیره مینو را به یک قطب اقتصادی گردشگری تبدیل کند و با احداث مجموعه‌ای جامع در حوزه گردشگری سلامت، از جمله بیمارستان تخصصی، زمینه جذب گردشگران سلامت از کشورهای حاشیه خلیج فارس را فراهم آورد؛ گردشگرانی که برای انجام عمل‌های زیبایی، کاشت مو یا درمان بیماری‌های خاص به کشورهای اروپایی سفر می‌کنند. در چنین شرایطی، سرمایه‌گذار نباید برای دریافت مجوزهای مختلف، گرفتار مجموعه‌هایی شود که شناختی از کلیت پروژه ندارند یا فرایندهای اداری را به مانعی برای اجرای آن تبدیل می‌کنند. چنین پروژه‌ای باید با رویکردی ملی تعریف شود، یک متولی مشخص برای هدایت و هماهنگی آن وجود داشته باشد و دولت از طریق سازوکاری واحد، مسئولیت تسهیل فرایندهای قانونی، هماهنگی دستگاه‌ها و فراهم‌کردن زیرساخت‌های عمومی را بر عهده بگیرد. همچنین باید از ابتدا مدل سرمایه‌گذاری، مدت بهره‌برداری و شرایط تضمین‌شده فعالیت اقتصادی مشخص باشد تا سرمایه‌گذار بداند پس از بهره‌برداری از پروژه، تا چه زمانی و تحت چه شرایطی می‌تواند از سرمایه‌گذاری خود بهره‌برداری کند. یکی از مشکلات جدی در این زمینه، تغییر تعهدات و قراردادها با تغییر دولت‌هاست. در دوره‌های مختلف، قراردادهایی امضا شده‌اند که در چارچوب خود منافع ملی را تأمین می‌کرده‌اند؛ اما با تغییر دولت، مفاد یا امتیازات آنها دستخوش تغییر شده و سرمایه‌گذار آسیب دیده است. چنین تجربه‌هایی می‌تواند موجب خروج سرمایه‌گذار از کشور و کاهش تمایل دیگر فعالان اقتصادی به ورود به پروژه‌های بلندمدت شود. در مدل پیشنهادی، دولت قرار نیست خود هتل بسازد، مجموعه تفریحی احداث کند یا مسئولیت اداره همه پروژه‌ها را بر عهده بگیرد. وظیفه دولت، آماده‌کردن زمین بازی اقتصادی است؛ این بخش خصوصی است که باید وارد میدان شود، سرمایه‌گذاری کند و چرخه فعالیت اقتصادی را به حرکت درآورد. امنیت سرمایه‌گذاری؛ پیش‌شرط ورود بخش خصوصی سرمایه‌گذار زمانی وارد یک پروژه می‌شود که آینده سرمایه‌گذاری خود را ایمن ببیند. مسئله فقط تأمین منابع مالی نیست؛ بلکه میزان ریسک و عدم‌قطعیت پروژه نیز در تصمیم‌گیری او نقش تعیین‌کننده دارد سرمایه‌گذاری که قرار است میلیاردها یا هزاران میلیارد تومان برای توسعه یک مجموعه گردشگری اختصاص دهد، به افقی بلندمدت نیاز دارد. او باید بداند پروژه در چه محدوده‌ای اجرا می‌شود، مجوزها چگونه صادر خواهند شد، دستگاه‌های مختلف چه تعهداتی دارند، دوره بهره‌برداری چقدر است و چه زمانی امکان بازگشت اصل سرمایه و دستیابی به سود منطقی فراهم می‌شود. پرسش مهم‌تر این است که اگر دولت یا مدیران طرف قرارداد تغییر کنند، چه تضمینی برای حفظ قراردادها و امتیازات سرمایه‌گذاری وجود خواهد داشت؟ اگر بتوان به این پرسش‌ها پاسخ‌هایی روشن و شفاف داد، حتی پروژه‌های بزرگ و پیچیده گردشگری نیز می‌توانند برای سرمایه‌گذاران جذاب شوند. بنابراین، یکی از ارکان راهبرد ملی توسعه گردشگری باید بر پایه امنیت حقوقی و اقتصادی سرمایه‌گذار شکل بگیرد. قراردادها باید بلندمدت، شفاف و مبتنی بر منافع متقابل باشند؛ مدلی که در آن هم منافع ملی تأمین شود و هم سرمایه‌گذار از امکان بهره‌برداری اقتصادی پایدار برخوردار باشد. برای مناطق مختلف کشور نیز می‌توان متناسب با ویژگی‌های هر مقصد و مشخصات پروژه، بسته‌های سرمایه‌گذاری تعریف کرد. دولت باید در طرح توسعه هر منطقه، ظرفیت‌ها، کاربری‌ها، زیرساخت‌ها، میزان سرمایه‌گذاری موردنیاز، مدل درآمدی، دوره بازگشت سرمایه و فرصت‌های اقتصادی را به‌صورت شفاف مشخص کند تا سرمایه‌گذار بتواند با شناخت کافی وارد پروژه شود. در مقابل، دولت می‌تواند امتیاز بهره‌برداری بلندمدت را در چارچوب قانون به سرمایه‌گذار اعطا کند؛ به‌گونه‌ای که مدت بهره‌برداری متناسب با حجم سرمایه‌گذاری، میزان ریسک و دوره بازگشت سرمایه باشد. نباید فراموش کرد که سرمایه‌گذاری گردشگری صرفاً به ایجاد یک مجموعه یا ارائه خدمات محدود نمی‌شود. این سرمایه‌گذاری می‌تواند به توسعه منطقه، ایجاد اشتغال، افزایش درآمد، رشد کسب‌وکارهای محلی و در نهایت افزایش تولید ناخالص داخلی منجر شود. از این رو، مجوزی که دولت صادر می‌کند، صرفاً یک برگه اداری نیست؛ بلکه بخشی از تعهد حاکمیتی برای فراهم‌کردن زمینه فعالیت اقتصادی در چارچوبی روشن و قابل اتکاست. پنجره واحد واقعی برای سرمایه‌گذاری گردشگری سرمایه‌گذار نباید برای پیشبرد پروژه خود از یک دستگاه به دستگاه دیگر ارجاع داده شود و با موانع اداری متعدد مواجه شود. اگر قرار است بخش خصوصی موتور محرک صنعت گردشگری باشد، باید یک پنجره واحد واقعی سرمایه‌گذاری گردشگری در ساختار حاکمیتی ایجاد شود. در این سازوکار، دولت باید پیش از ورود سرمایه‌گذار، فرایندهای اصلی پروژه را تعریف کرده و چارچوب‌های قانونی، الزامات اجرایی و تعهدات دستگاه‌های مرتبط را به‌صورت شفاف مشخص کرده باشد. نتیجه چنین رویکردی، کاهش زمان و هزینه‌های اداری، افزایش قابلیت پیش‌بینی پروژه‌ها و تقویت اعتماد سرمایه‌گذاران خواهد بود. نکته مهم دیگر آن است که توسعه گردشگری نباید با تغییر دولت‌ها دچار توقف یا دگرگونی‌های بنیادین شود. صنعتی که قرار است سرمایه‌های بلندمدت را جذب کند، به ثبات سیاستگذاری و استمرار برنامه‌های توسعه نیاز دارد. بدون این ثبات، حتی برخورداری از جاذبه‌های منحصربه‌فرد نیز نمی‌تواند به‌تنهایی تضمین‌کننده جذب سرمایه باشد. ایران؛ سرزمین پروژه‌های گردشگری در مقالات پیشین اشاره شد که ایران سرزمین پروژه‌های گردشگری است و از این منظر، مزیتی کم‌نظیر در اختیار دارد. برای ایجاد مقاصد جدید گردشگری، لزوماً نیازی نیست همه‌چیز از نقطه صفر ساخته شود؛ بخش بزرگی از سرمایه اصلی این صنعت، همین امروز در جغرافیای کشور وجود دارد. ایران یک کشور چهارفصل است؛ از جزایر و سواحل جنوبی تا سواحل شمالی، از مناطق کوهستانی تا کویر مرکزی که از جذاب‌ترین پهنه‌های کویری جهان به شمار می‌رود، از شهرهای تاریخی و روستاهای بکر تا آثار تمدنی، رودخانه‌ها و تالاب‌ها. این ظرفیت‌ها می‌توانند مبنای تعریف پروژه‌های یکپارچه گردشگری قرار گیرند. برای نمونه، می‌توان به ظرفیت‌های پیرامون اروندرود اشاره کرد. حدود ۱۱ کیلومتر از مسیر رودخانه‌ای که از داخل شهر اهواز می‌گذرد، می‌تواند در قالب یک طرح جامع گردشگری مورد توجه قرار گیرد؛ طرحی که در آن، اصلاح وضعیت اکوسیستم رودخانه، لایروبی، ایجاد فضاهای تفریحی و گردشگری، احداث هتل و توسعه سرگرمی‌های دریایی در قالب یک بسته اقتصادی منسجم تعریف شود. چنین پروژه‌ای را می‌توان با مدلی برد ـ برد به بخش خصوصی واگذار کرد؛ به‌گونه‌ای که سرمایه‌گذار در ازای تأمین مالی و اجرای تعهدات خود، از امکان بهره‌برداری بلندمدت، برای مثال در دوره‌ای ۲۰ تا ۳۰ ساله متناسب با ماهیت پروژه، برخوردار باشد. این الگو را می‌توان برای دیگر ظرفیت‌های کشور نیز به کار گرفت؛ از میراث تاریخی تخت جمشید و دیگر آثار تمدنی گرفته تا جاذبه‌های کویری و طبیعی. مسئله امروز ایران، صرفاً کمبود جاذبه گردشگری نیست؛ بلکه ضرورت تبدیل این جاذبه‌ها به محصولات واقعی و قابل عرضه در بازار گردشگری است. هر اثر تاریخی، جاذبه طبیعی یا پهنه مستعد گردشگری می‌تواند به محور شکل‌گیری مجموعه‌ای از فعالیت‌های اقتصادی تبدیل شود. اقامت، تفریح، حمل‌ونقل، خدمات، رستوران، خرید، سرگرمی، رویدادهای تفریحی، تبلیغات و مدیریت حرفه‌ای بازارهای هدف، همگی اجزای زنجیره ارزش گردشگری هستند. فعال‌شدن این زنجیره می‌تواند به افزایش درآمد، ایجاد اشتغال و رشد تولید ناخالص داخلی منجر شود. در این مسیر، بخش خصوصی می‌تواند زنجیره‌ای اقتصادی و پایدار ایجاد کند و با حمایت دولت، سبد ملی پروژه‌های سرمایه‌گذاری گردشگری را به مرحله اجرا برساند. تدوین سبد ملی پروژه‌های سرمایه‌گذاری گردشگری به نظر می‌رسد نخستین گام عملی در این مسیر، تهیه پرونده اطلاعاتی جامع برای پروژه‌های مستعد سرمایه‌گذاری در سراسر کشور باشد. در این پرونده‌ها باید ظرفیت‌های سرمایه‌گذاری، وضعیت زیرساخت‌ها، کاربری‌های قابل تعریف، هزینه‌های اجرایی، مدل درآمدی، دوره بازگشت سرمایه، مدت بهره‌برداری، مشوق‌های سرمایه‌گذاری و تعهدات دولت و سرمایه‌گذار مشخص شود. همچنین لازم است فرایندها و زمان‌بندی صدور مجوزها به‌صورت شفاف تعیین شوند تا سرمایه‌گذار با اطمینان و شناخت کافی وارد این چرخه اقتصادی شود. اجرای چنین برنامه‌ای مستلزم همکاری و هماهنگی دولت، بانک‌ها، بازار سرمایه، شهرداری‌ها، جوامع محلی، شرکت‌های گردشگری، هتل‌ها، بخش حمل‌ونقل، صنایع فرهنگی و کسب‌وکارهای کوچک است. توسعه گردشگری زمانی می‌تواند به یک صنعت ملی تبدیل شود که همه این اجزا در قالب یک برنامه منسجم و با تقسیم مسئولیت مشخص فعالیت کنند. در مقاله گذشته اشاره شد که کشور همسایه، ترکیه، با جذب حدود ۵۶ میلیون گردشگر، نزدیک به ۵۷ میلیارد دلار درآمد گردشگری ایجاد کرده است؛ رقمی که بیانگر ظرفیت بالای این صنعت برای اثرگذاری بر اقتصاد ملی است. بنابراین، گردشگری ایران پیش از آنکه به منابع جدید نیاز داشته باشد، به آزادسازی ظرفیت‌های موجود، تعریف مدل‌های اقتصادی قابل اجرا و ایجاد امنیت برای سرمایه و سرمایه‌گذار نیازمند است. ظرفیت‌هایی که اگر در چارچوب یک راهبرد ملی و بلندمدت مدیریت شوند، می‌توانند از دارایی‌های بالقوه به منابع پایدار تولید ثروت ملی تبدیل شوند. امیدوارم این یادداشت بتواند در تبیین ضرورت بازتعریف نقش دولت، تقویت میدان‌داری بخش خصوصی و جلب توجه مسئولان مرتبط به تدوین یک سند راهبردی بلندمدت برای توسعه گردشگری ایران مؤثر باشد.
ایجاد شده: 21/مهر/1405 آخرین ویرایش: 21/مهر/1405 مقالات و یادداشت ها
انگلیسی
